2023年度信托公司被监管处罚要点分析

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党的十八大以来，习总书记高度重视金融在经济发展和社会生活中的重要作用，随着金融监管的全面加强，金融风险防控将更加有力有效，为高质量发展提供更坚实的支撑。资管新规实施之后，信托业作为资管细分领域，成为监管重点整改规范的行业。

2023年国家金融监管总局接替银保监会成为新的监管主体，承担起加强机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管和持续监管等职责，23年年内有29家信托公司共收到监管部门79张罚单[1]，总罚款金额近4000万。

24年1月，在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班开班式上，总书记再次强调“着力防范化解金融风险特别是系统性风险”，并作出具体部署：“金融监管要‘长牙带刺’、有棱有角”。鉴此，信托业已步入了强监管、严监管、重处罚的新阶段。

通过分析23年度信托公司的罚单可以发现，信托公司受处罚的主要事由不仅聚焦于具体业务，也体现为信息披露、业务统计、风控管理等全方位监管。从罚单具体内容来看，大部分案由仍聚焦于信托公司长期存在的问题，如房地产和基建融资中的违规问题、尽调不到位、信息披露、内控和关联交易问题等；监管罚单虽延续“双罚制”但呈现出单一主体处罚金额上升且相关责任人处罚增多等趋势。

与此同时，也出现了因数据质量问题违规（如风险数据不准确、未准确计算风险资本、少计表内不良资产，少计提一般准备等）、信托产品净值化管理不到位、信托业务分类不准确、违规开展慈善信托业务等新的处罚案由。

据此，本文将对相关处罚要点进行分析如下：

1、“双罚制”严字当头，“罚机构也罚个人”案例增多

近年来在对金融违法行为的行政处罚中，越来越多的出现对金融机构和相关责任人等同时进行处罚的现象，业内通称为“双罚制”。

对单位进行行政处罚的依据源于《中华人民共和国银行业监督管理法》（中华人民共和国主席令第58号，下称“58号令”）第46条，主要情形包括“银行业金融机构有下列情形之一，由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未经任职资格审查任命董事、高级管理人员的；（二）拒绝或者阻碍非现场监管或者现场检查的；（三）提供虚假的或者隐瞒重要事实的报表、报告等文件、资料的；（四）未按照规定进行信息披露的；（五）严重违反审慎经营规则的；（六）拒绝执行本法第37条规定的措施的。”

对个人进行行政处罚的依据则源于58号令的第48条，“银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的，银行业监督管理机构除依照本法第44条至第47条规定处罚外，还可以区别不同情形，采取下列措施：（一）责令银行业金融机构对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分；（二）银行业金融机构的行为尚不构成犯罪的，对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处五万元以上五十万元以下罚款；（三）取消直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事银行业工作。”

据统计，2023全年监管部门对19家信托公司和个人开出罚单（含个人），其中11家信托公司被罚金额超过（含）100万元，其中，某信托公司单次被罚720万元，为年内最大金额罚单。另外10家信托公司被罚的金额处于100-690万元不等；而个人罚单中处罚最重为终身取消任职资格，其次为任职禁止5-10年不等，再次为警告等处罚措施，且部分并处罚金5-80万元不等。国家金融监督管理总局于2024年3月29日发布了《行政处罚裁量权实施办法》（国家金融监督管理总局令2024年第5号，下称“《实施办法》”），并将于2024年5月1日起正式施行，该办法第19条强调依法实施“双罚”、明确责任人的认定：“给予银行保险机构行政处罚的同时，根据法律、行政法规、规章规定应当对相关责任人行政处罚的，应当依法处罚责任人，不得仅以机构内部问责作为从轻、减轻或者不予处罚的理由”。

由此来看，监管部门对信托公司实施“双罚”的趋势将会进一步加强。

2、并罚“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”的案例增多

23年内信托公司的罚单中，监管部门同时处罚直接负责的主管人员和其他直接责任人员的案例亦有增多趋势，如某信托公司的罚单仅对信托经理进行处罚，并未同时对信托公司及高管等进行处罚；某信托公司的罚单虽然对单位和个人进行了双罚，但个人被处罚对象则为9名信托经理；某信托公司的罚单仅对三名员工因违规事项进行处罚而未对信托公司进行双罚，对公司高管认定为“管理和领导责任”、对业务部门负责人认定为“管理责任”、对信托经理认定为“经办责任”。这与之前一般仅对信托公司高管的管理和领导责任进行处罚的情形有了较大的不同。

关于相关责任人的认定，《实施办法》第20条也予以明确：“责任人认定应当综合考察当事人岗位职责及履职情况、与违法行为的关联性、违法行为危害后果、制止或者反对违法行为实施情况、对违法行为予以纠正情况等因素。同一事项处罚多名责任人员时，应当区分责任主次，对直接负责或者对违法行为发挥决定性作用的管理人员应当依法给予比普通工作人员等其他责任人员更重的处罚。在认定责任人责任时，不得以不直接从事经营管理活动，能力不足，无相关职业背景，受到股东、实际控制人控制或者其他外部干预等情形作为不予处罚理由。”

1）关于“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”的认定，金融机构相关行政处罚的法律法规中并无直接认定，参照其他法律法规关于单位犯罪中直接负责的主管人员和其他直接责任人员的认定，分析如下：根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》（法释〔2021〕1号）第336条的规定，被告单位的诉讼代表人，应当是法定代表人、实际控制人或者主要负责人；法定代表人、实际控制人或者主要负责人被指控为单位犯罪直接责任人员或者因客观原因无法出庭的，应当由被告单位委托其他负责人或者职工作为诉讼代表人。

2）根据《中华人民共和国公司法》第265条第三项的规定，实际控制人，是指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。

3）根据《公安部关于如何理解走私罪中“直接负责的主管人员”和“直接责任人员”的答复》（公法〔1994〕27号）规定，所谓“直接负责的主管人员”，是指在企业事业单位、机关、团体中，对本单位实施走私犯罪起决定作用的、负有组织、决策、指挥责任的领导人员。单位的领导人如果没有参与单位走私的组织、决策、指挥，或者仅是一般参与，并不是起决定作用的，则不应对单位的走私犯罪负刑事责任。所谓“直接责任人员”，是指直接实施本单位走私犯罪行为或者虽对本单位走私犯罪负有部分组织责任，但对本单位走私犯罪行为不起决定作用，只是具体执行、积极参与的该单位的部门负责人或者一般工作人员。

4）根据《最高人民法院研究室关于如何理解“直接负责的主管人员”和“直接责任人员”问题的复函》规定，所谓“直接负责的主管人员”，是指在企业事业单位、机关、团体中，对本单位实施走私犯罪起决定作用的、负有组织、决策、指挥责任的领导人员。单位的领导人如果没有参与单位走私的组织、决策、指挥，或者仅是一般参与，并不起决定作用的，则不应对单位的走私罪负刑事责任。所谓“直接责任人员”，是指直接实施本单位走私犯罪行为或者虽对单位走私犯罪负有部分组织责任，但对本单位走私犯罪行为不起决定作用，只是具体执行、积极参与的该单位的部门负责人或者一般工作人员。

5）根据《最高人民检察院关于办理涉互联网金融犯罪案件有关问题座谈会纪要》（高检诉〔2017〕14号）第23条规定，分支机构认定为单位犯罪主体的，该分支机构相关涉案人员应当作为该分支机构的“直接负责的主管人员”或者“其他直接责任人员”追究刑事责任。仅将分支机构的上级单位认定为单位犯罪主体的，该分支机构相关涉案人员可以作为该上级单位的“其他直接责任人员”追究刑事责任。

6）根据《最高人民法院关于印发<全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要>的通知》（法〔2001〕8号）规定，单位犯罪直接负责的主管人员和其他直接责任人员的认定：直接负责的主管人员，是在单位实施的犯罪中起决定、批准、授意、纵容、指挥等作用的人员，一般是单位的主管负责人，包括法定代表人。其他直接责任人员，是在单位犯罪中具体实施犯罪并起较大作用的人员，既可以是单位的经营管理人员，也可以是单位的职工，包括聘任、雇佣的人员。应当注意的是，在单位犯罪中，对于受单位领导指派或奉命而参与实施了一定犯罪行为的人员，一般不宜作为直接责任人员追究刑事责任。对单位犯罪中的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，应根据其在单位犯罪中的地位、作用和犯罪情节，分别处以相应的刑罚，主管人员与直接责任人员，在个案中，不是当然的主、从犯关系，有的案件，主管人员与直接责任人员在实施犯罪行为的主从关系不明显的，可不分主、从犯。但具体案件可以分清主、从犯，且不分清主、从犯，在同一法定刑档次、幅度内量刑无法做到罪刑相适应的，应当分清主、从犯，依法处罚。

鉴此，监管处罚不但聚焦“双罚”而且强化“并罚主管和直接人员”，这一方面反应了监管日趋精细化管理，另一方面也加强了信托公司各岗位、各职能员工的业务责任。

3、强化对信托公司数据质量问题的监管

23年以来，因数据质量问题等被处罚的信托公司逐渐增多，接近1/3信托公司涉及数据质量相关违法违规问题被罚，如因“标准化监管数据错漏报、标准化监管数据交叉核验不一致”被罚；因“部分非现场监管统计数据与事实不符”被罚；因“存在非洁净转让信贷资产，掩盖表内外资产质量”被罚；因“财务管理存在重大风险，调拨固有资金供大股东使用未如实记账；部分固有资产未计提减值准备”被罚等。

分析其原因，主要在于近年来监管逐渐趋严，政策指引也更加细化，在一定程度上加大了数据质量问题的暴露。目前，数据治理能力是信托业数字化建设的薄弱环节。信托公司普遍面临数据质量不佳、标准不统一、数据孤岛等问题，亟待通过数据治理能力提升来解决。据了解，部分信托公司目前尚处于依靠手工方式来满足监管日常统计报表需求，差错率高，数据自动化程度有待提高。

值得关注的是，为掩盖业务风险或业绩考核压力，规避资产质量监管，部分信托公司还存在数据修饰、造假问题，通过数据来掩盖问题、掩盖相关责任人责任。

23年6月，国家审计署官网发布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，审计部门重点审计的24家金融机构（4家中央金融机构和21家国有信托公司）通过直接少计、虚假处置、移至账外等方式，未如实反映风险资产3746.29亿元。23年11月，金融监管总局印发的《信托公司监管评级与分级分类监管暂行办法》中将“财务造假、数据造假问题严重等导致公司出现重大经营风险”的情形列为信托公司重大负面因素之一，管评级结果不得高于5级。长期来看，监管对数据质量的关注有助于形成监管模式的正反馈机制的形成，进而提高整个行业的信用度、公平度和发展可持续性，亦可不断提升科学监管的水平。

4、监管处罚和法院判决均强调信托公司的尽职调查工作

23年内，信托公司因尽职调查不到位，违反审慎经营规则而被处罚的具体案由包括：1）贷款用途审查不到位，信托资金用于违规用途；2）尽职调查不充分，致使信托财产受到损失或严重违反审慎经营规则；3） 未严格审核信托标的合格性，导致信贷资产非洁净出表；4）尽职调查不到位等。

尽职调查范围不仅包括资金端委托人信托给受托人的信托财产，还包括信托在资产端由信托财产的管理运用、处分或者其他情形而取得的财产。信托公司不仅应注意在资金端对资金端委托人及受益人的身份、委托人资金来源等进行尽职调查，还应关注在资产端对信托资金用途、信托标的合格性、项目风险、项目资本金情况及凭证真实性等信托拟投资项目有关情况进行核查。除此以外，在对信托资产端项目开展尽职调查之时，各信托公司还应注意监管部门对于不同信托业务（如私人股权、证券投资、服务信托业务等）尽职调查的具体要求。

实践当中，信托公司违反信托产品尽职调查责任不仅可能会受到监管部门的行政处罚，还有可能承担相应的民事责任。通过分析近年来的法院判决结果，信托公司违反信托产品尽职调查责任主要表现为：1）信托公司存在尽职调查调查方法不当，调查结果错误应承担赔偿责任；2）尽职调查不充分，可能导致信托公司对非信托合同当事方承担侵权责任等。根据司法实践中信托公司被法院认定承担赔偿责任的情况，建议信托公司应注意核查交易对手提供尽职调查材料的真实性，并留存尽职调查工作底稿、尽职调查报告、内部审核意见等证据，否则不仅可能会因举证不力或交易对手提供资料不实等原因承担行政责任，还可能会对信托架构上层金融产品投资者穿透承担侵权赔偿责任。

通过以上分析，建议信托公司在业务开展过程中，要严格遵循监管导向，制定好业务发展规划，加强考核引导，大力发展信托本源和创新业务，同时重视全体从业人员行为管理，强化信托文化的学习，提升经营质量和合规展业双举并重。

注：

[1]本文中的监管部门主要指国家金融监督管理总局及其各派出机构。

作者：王 舒 蓓

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